지난 9월 30일(수) 오후 8시에는 국민주권사회대개혁전국시국회의 풀뿌리민주주의위원회가 주최하는 9월 수요포럼이 진행됐다. 

9월 수요포럼은 제8차 행안부 주민자치회 참고조례 개정안에 대한 해설로 진행했다. 포럼 발표는 (사) 대한민국 주민자치연합회 감사인 오세범 변호사가 맡았다.

참고조례는 기존의 표준조례이다. 2013년 지방자치분권특별법에 도입된 주민자치회가 시범 실시를 시작으로 2020년 지방자치법 전면 개정에 포함됐다가 국회에서 좌절됐다. 이후 2026년 3월 31일 국회에서 통과돼 10월 15일부터 본격 실시된다. 그 사이 행정안전부에서 제8차 주민자치회 참고조례 개정안을 만들어서 전부 개정안이 배포됐다. 이 조례는 법적 강제력은 없지만, 지방정부가 조례를 제정할 때 참고용으로 활용할 수 있다.

오세범 변호사는 “마을 공동체 활동, 각종 협동조합 활동 등이 다 주민자치 활동이지만 오늘은 주민자치회라는 법정단체에 대해서 이야기하고자 한다”고 말했다.

그리고 “1995년 단체장(시장‧군수‧구청장) 직선제가 이루어진 지 30년이 넘었는데, 제일 주민을 많이 만나는 행정의 가장 말단인 읍‧면‧동장은 여전히 단체장들이 임명하고 있다. 그러다 보니 행정의 말단과 주민이 부딪히는 곳에서 주민들의 의사가 대변되지 못하고 있다. 그래서 읍‧면‧동장을 직선제하고, 의회를 만들면 훨씬 더 풀뿌리민주주의가 강화될 것”이라고 강조했다.

이어서 “직선제 또는 지방자치제가 30년 걸려서 안착되었고, 주민들은 이제 대의제의 한계를 넘어서 직접 정책 결정, 집행에 참여하고 싶은 욕구가 많이 커졌다.” 그리고 “지방자치법 제17조 2항을 보면 주민은 그 지역에 지방자치단체의 정책 결정 및 집행에 참여할 권리가 있다라고 명시되어 있지만 구체적인 내용이 없다.” 그래서 “특별법에 의해서 주민자치회를 둬서 지역의 읍‧면‧동의 마을 대표 기구로서 주민들의 의견을 반영해서 한번 일을 해보자고 해서 13년이 지났다”고 설명했다.

오세범 변호사는 2020년 32년 만의 지방자치법 전면 개정에서 주민자치회가 빠진 부분에 대해서 “2020년 주민자치회 특별법을 폐지하고 지방자치법 전면 개정에 넣기로 하였는데 국민의힘이 주민자치회 부분을 제외하면 지방자치법 개정을 통과하는데 동의하겠다고 해서 그것만 빼고 지방자치법 전면 개정을 하게 되었다”고 설명했다.

그래서 “전국에서 주민자치회 활동을 하는 분들이 국회에 가서 청원 토론회, 심포지엄, 항의 등등을 해서 2026년 3월 31일에 국회에서 통과 되어 10월 15일부터 시행을 하게 된다”고 말했다.

이날 포럼에서 현행 제7차 행정안전부 주민자치회 표준조례와 비교하여 핵심적 차이를 살펴보았다.

윤석열 정권 때까지 주민자치회 조례안을 표준조례안이라고 불렀다. 오세범 변호사는 “6차 개정 때까지는 괜찮았는데 7차(윤석열 정권) 때는 완전히 개악”이라고 말했다. 이어서 “이름은 주민자치회인데 내용은 주민자치위원회”라고 했다. 

그래서 “많은 주민자치회들이 활력을 잃었다”고 했다. 그러다가 “올해 3월 30일에 국회에서 주민자치회가 통과되었고, 정권도 바뀌었다. 현재 이재명 정권의 100대 과제 중 하나가 주민자치 활성화와 읍‧면‧동장의 선택적 선출제이다. 그래서 행정안전부에서 적극적으로 전국의 4개 시도 4개 권역에 주민자치 활동가, 주민 위원들, 학자들을 모아서 조례를 다시 만들었다. 명칭도 표준조례가 아니고 참고하라고 해서 참고조례로 했다”고 설명했다.

그는 주민자치회와 주민자치위원회의 차이를 “주민자치위원회는 읍‧면‧동장의 자문 기구이고, 주민자치회는 풀뿌리민주주의를 위한 읍‧면‧동 주민들의 대표 기구”라고 설명했다.

주민자치회의 조례는 공통 전제로 제1조 목적을 보면 「지방자치법」 제17조의 2에 따라 풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회의 설치 및 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어있다.

제2조 정의에 따르면 “주민자치회”란 제1조의 목적 달성을 위해 읍‧면‧동에 설치되고 주민으로 구성되어 주민자치센터를 운영하는 등 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직, “주민자치회 위원” 이란 해당 동의 주민을 대표하는 주민자치회의 구성원, “주민총회”는 주민자치회 활동을 논의하고 결정하기 위하여 해당 동 주민이면 누구나 참여할 수 있는 회의이다. 즉 ‘주민 공론장’의 역할을 한다고 되어있다.

제7차 표준조례와 제8차 전부 개정안 참고조례를 비교하면 ▲ 제6조 공개 추첨 또는 선출을 위한 ‘위원선정관리위원회’를 둔다. → 개정안 제8조 선출 삭제, 공개 추첨으로 선출을 위한 ‘위원추첨운영위원회’를 구성‧운영할 수 있다로 ▲ 제6조 주민자치회 위원 정수는 ○○명 이내로 한다. → 개정안에서는 최소 ○○명 이상으로 한다로 ▲ 제7조 위원의 자격은 현재 해당 동에 6개월 이상 거주하거나 사업장에 종사하는 사람으로 한다. → 개정안에서는 만 18세 이상, 해당 동에 주민등록이 되어있는 사람으로 ▲ 제16조 간사 또는 사무국이 삭제 → 개정안 제15조 자치회장은 위원 또는 주민을 간사로 선임, 사무국 설치, 구청장은 간사 및 사무국의 안정적인 운영을 위해 주민자치회에 행정적‧재정적 지원을 할 수 있다로 ▲ 제17조 분과위원회에서 분과위원회는 주민자치회 위원과 참여를 희망하는 동주민으로 구성한다. → 개정안에서는 다만, 분과위원회 및 특별위원회는 운영세칙으로 정하는 바에 따라 해당 동 소재 사업장‧학교‧기간 임직원의 참여를 허용할 수 있다로 ▲ 제22조 지방자치단체의 지원 ⑤ 시장(또는 군수‧구청장)은 주민자치회 위원 또는 희망하는 사람에 대하여 주민자치교육을 받을 수 있도록 지원한다. → 개정안 제8조 위원의 선정 ③ 제1항의 주민자치 교육과정 이수는 시장(또는 군수‧구청장)이 인정하는 주민자치활동에 관한 기본 교육과정을 최소 4시간 이상 사전 이수한 것을 의미한다. 그리고 개정안 제20조 ① 구청장은 주민자치회가 제5조의 사무를 수행하는 경우 행정적 지원 및 전년도 주민세(개인분)의 징수액에 상당하는 예산 등을 재원으로 재정적 지원을 할 수 있다로 바뀌었다.

이 외의 주요 개정 사항으로는 ▲ 제18조 주민총회 연 1회 이상 개최 의무화 ▲ 제19조 자치계획 수립 의무화 ▲ 제20조 타 참여기구 연계, 관련 법인 또는 단체의 지원 ▲ 제21조 기존 마을 조직 등과 협력 ▲ 제26조 연계 법인 설립 ▲ 제27조 주민자치 협의체 구성·운영 등이 있다.

오세범 변호사는 “2025년 말 전국적으로 주민자치회가 한 1,640개 정도, 주민자치위원회가 한 1,680개 정도이고, 300개 정도가 아무 것도 없다. 지금 주민자치회가 법도 불안정한 상태에서도 계속 늘어나고 있는데 이제 법이 입법화 되면서 이 열기는 더 커지지 않을까 하고” 예상하고 있다고 말했다.

포럼에 참석한 분 중 주민자치회장을 4년을 한 분이 “바뀐 참고조례 설명을 들으면서 아쉬웠던 점들이 많이 바뀐 것 같아 감회가 새로웠다”고 말했다.

용산 효창원은 해방 후 독립운동가 묘역을 우리 땅에 처음으로 조성한 의미깊은 곳이다. 삼의사 묘역에 '윤봉길, 이봉창, 백정기 세 분과 안중근 묘역자리'를 마련했고 임시정부요인 묘역에는 '차리석, 조성환, 이동녕 세 분'을 모셨다. 뒤이어 효창원 묘역 조성을 주도했던 '백범 김구 묘역'이 마지막으로 자리했다.

이승만 정권은 이러한 효창원을 폄훼하고자 친일파 임흥순을 서울시장에 내세워 묘역 앞에 효창운동장을 지었다. 효창운동장이 늘 철거대상으로 지목받아온 배경이다.

60년 넘게 이어져 온 효창운동장 입지 문제를 해결하고, 효창원을 독립운동 역사성에 걸맞은 공간으로 조성하기 위한 논의가 올해부터 국가보훈부 주도로 진행되고 있다. 그런데 지금까지 논의된 바에 따르면 운동장을 그대로 존치하고 조명탑, 스탠드 철거 등 규모를 축소해 재구조화 한다는 방침이다.

독립운동에 뿌리를 둔 대한민국이라면 '친일파 출신 인사가 독립운동가 묘역을 폄훼한' 역사가 명백한 효창운동장을 완전히 철거하는 게 독립정신을 올바로 계승하는 것 아닌가? 이 역사를 뻔히 알면서 운동장이 존치해도 규모를 축소하면 효창원의 독립정신이 구현된다 말하는 자들은 도대체 누구인가.

민주사회에서 대화와 타협은 꼭 필요한 것이지만 절대로 타협할 수 없고 타협해선 안 되는 가치도 있기 마련이다. 아무리 생각해도 이것은 이광수, 최남선의 효창원이지 윤봉길, 안중근, 김구의 효창원이 아니다.

▲ 효창운동장 건립을 위해 독립운동가 묘역에서 일대를 시찰하는 임흥순 서울시장(왼쪽 세번째). 임시정부요인묘역으로 추정된다. © 서울기록원

▲ 효창운동장 기공식에 참석한 임흥순 서울시장. 그는 동민회 활동, 군용기 헌납운동, 청년 학도병 지원운동 전개 등 명백한 친일이력으로 반민특위에 체포되었으나 6월 공세 후 불기소 처분을 받고 석방되었다.  © 서울기록원

2021년 11월 5일, 백범김구기념관에서 윤석열이 대통령 후보로 확정되었다. 홍범도 장군상 철거, 독립기념관장의 역사왜곡 발언 등 숱하게 독립운동사를 뒤흔든 정권이 잉태한 게 다른 곳도 아닌 효창원이다. 소위 민주·진보진영의 기성세대가 하고있는 효창원 논의와 윤석열 정권의 역사왜곡에 무슨 차이가 있는가.

지금의 효창원 논의는 문재인 정부 때 추진했던 내용을 고스란히 이어가고 있다. ‘친일파가 앞장서 독립운동가 묘역을 폄훼하기 위해 만든 운동장’이라는 맥락을 따져보았을 때 운동장이 존치하는 재구조화는 결코 대안이 될 수 없다. 그럼에도 집권여당인 민주당은 아무런 성찰도 없이 지난 논의를 그대로 답습하고 있으니, 의지는 있으나 무능하거나 의지도 없으면서 시늉만 하고 있을 따름이다.

역사왜곡이 역사정의로 둔갑하고, 변절은 결단이 되어 거짓을 진실인냥 효창원 조성을 논의했으니, 그 모순의 틈을 비집고 종국에는 내란을 일으키며 헌정질서까지 유린한 정권이 다른 곳도 아닌 효창원에서 탄생한 것 아닌가.

이해도 공감도 안 되는 효창원 논의를 보며 민주·진보를 말하는 기성세대가 전혀 진보적이지 않음을 다시금 느낀다. 진보는 모순을 개혁해 더 나은 미래로 나아가는 것이라는데 운동장이 존치한 효창원 어디에 개혁이, 새롭고 더 나은 미래가 있는가.

진보는 미래고 미래는 청년들의 것인데 그 청년들이 진보를 말하는 기성세대를 외면하고 있지 않은가. 지금의 효창원 논의는 민주·진보진영의 기성세대가 왜 청년들에게 외면받는지 청년들의 명확한 안목을 방증한다.

백번 양보해 진보는 바라지도 않는다. 적어도 아닌 걸 맞다며 왜곡하지는 말자. 운동장이 있어 문제 되는 곳인데 운동장을 존치한 재구조화라니. 호박에 줄 그으면 수박인가.

운동장이 존치한 재구조화 논의에 내재한 모순을 알면서도, 아는지 모르는지 효창원과 독립정신을 함께 입에 담는 집권여당, 시민사회의 기성세대를 보며 가히 ‘위선’이라 말하지 않을 수 없다.

▲ 효창원 독립운동가 묘역과 효창운동장. 현재는 공원이 조성돼 있지만 오랜기간 폐허처럼 방치돼 있었다. 1966년 즈음.

▲ 17일 청와대 앞에서는 4대 종단이 공동 주최하는 호르무즈 파병 압박을 거부하는 기자회견이 개최됐다.

이들 4개 단체는 <군사력으로 평화를 살 수 없습니다: 파병은 해법이 아닙니다> 제하의 성명을 통해, 국민과 선박을 보호한다는 명목하에 추진되는 군사자산 투입이 오히려 대한민국을 무력충돌의 당사자로 만들어 장병과 국민의 위험을 가중시킬 수 있다고 강력히 경고하고 호르무즈 파병을 거부해야 밝혔다. 

전국목회자정의평화협의회 상임의장 박정인 목사는 "진정한 국민주권정부의 모습은 강대국의 군사적 요구에 무조건 끌려가는 수동적 파병에 있지 않다"면서 "동맹의 신뢰조차 궁극적으로는 국민의 생명을 지키기 위한 수단"이라고 강조했다. 그러면서 "평화를 선택하는 것은 안보를 포기하는 것이 아니라, 전쟁의 위험을 예방하고 국가의 참된 안보를 완성하는 일"로 군사적 개입이 아닌 다자간 대화와 외교적 중재, 인도주의적 지원이라는 참된 안보의 길을 선택할 것을 촉구했다. 

원불교 사회개벽교무단 총무 강현욱 교무는 "원불교는 사은사상을 통해 모든 존재가 은혜로 연결되어 있음을 밝혀왔다"고 전제하고 "전쟁은 이 은혜의 관계를 끊어내는 가장 극단적인 행위이며, 정당성 없는 무력 개입에 파병하는 것은 그 어떤 명분으로도 정당화될 수 없다"고 단언했다. 그러면서 "정부는 국민의 생명과 평화를 지키는 길이 군사적 파병이 아니라 외교와 협력에 있음을 다시 새겨야 할 것"이라고 강조했다. 

천주교정의구현전국사제단 총무 강현우 마르띠노 신부는 사람의 힘보다 하느님의 뜻을 더 크게 여기는 순교자들의 믿음, 어떤 권력 앞에서도 양심을 내어주지 않은 순교자들의 신앙을 기억한다고 전제하고 "호르무즈 해협에 군대를 보내려는 결정을 내려야 하는가"고 모두에게 물었다. 그러면서 "평화를 말하면서 전쟁에 한 발을 들여놓을 수는 없다"면서 "군사적 선택을 말하기 전에 평화를 위한 다른 길을 찾아야 한다"고 당부했다. 또한 미국 정부를 향해 "군사적 긴장을 더 이상 키우지 말라. 동맹국에게 파병을 요구하기에 앞서 동맹국의 주권과 판단을 존중하라"고 요구했다. 

실천불교승가회 종호 스님은 "대한민국 헌법 제5조 제1항은 대한민국이 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다고 명시하고 있다"면서 "그렇다면 미국-이란 전쟁에 우리 군을 파병하는 문제는 과연 헌법정신과 국민의 생명과 안전에 부합하는지 엄중하게 따져야 한다"고 강조했다. 그러면서 "정부는 파병추진에 앞서 그 목적과 법적 근거, 국익과 국민 안전에 미치는 영향을 국민에게 투명하게 밝혀야 한다"고 지적했다. 

또한 이들 종교단체들은 공동성명을 통해 정부가 ‘비전투 임무’라는 명분으로 국회의 민주적 통제와 헌법적 숙의 과정을 우회하려는 것에 깊은 우려를 표명했다. 이들은 동맹국의 요청이나 경제적 이익이 국민의 생명과 헌법적 가치를 앞설 수 없음을 분명히 하고, 군사력 파견 대신 다자간 대화와 인도주의적 지원 등 평화적이고 외교적인 해법에 나설 것을 촉구했다. 

그러면서 이들 종교 단체들은 정부에 호므무즈 해협 군사 파병 검토 즉각 중단, 군사적 억지력보다 다자간 대화와 외교적 중재 우선, ‘비전투 임무’를 핑계로 한 국회 동의 절차 및 헌법적 통제 우회 금지, 선원과 선박 보호를 위한 인도적·외교적 지원 체계 강화, 맹목적 동맹 추종을 넘은 생명·평화 중심의 안보 정책 전환을 요구했다. 

공동성명을 발표한 종교인들은 “평화를 선택하는 것은 안보를 포기하는 것이 이나다”면서 “정부가 군사적 개입보다 대화와 외교, 중재를 통해 평화의 공간을 넓혀갈 것을 간곡히 기도하고 촉구한다”고 거듭 강조했다. 

▲ 9월 15일 시민사회원로들은 기자회견을 열고 호르무즈 파병을 압박하는 미국을 규탄하고 한국 정부를 향해 파병을 거부해야 한다고 요구했다.    

80이 넘은 시민사회 원로들이 나섰다. 

오늘(9월 15일) 오전 11시 향린교회에 모인 시민사회 원로들은 기자회견(주관: 전구깃국회의)을 열고 “남의 나라 전쟁터에 파병이 웬말”이냐며 당장 파병 논의를 중지하라면서 명백한 미국의 침략전쟁에 한국이 나서서는 안된다고 강조했다. 

이란-미국 전쟁을 ‘정의롭지 못한 전쟁’이라고 단언한 원로들은 “미국이 이란을 침공하면서 이 전쟁이 벌어진 것은 전세계인들이 알고 있고, 미국 정부 스스로도 부인하지 못하는 일”이라면서 “정의롭다고 하는 전쟁도 하지 말아야 할 터인데 하물며 남의 나라의 사악한 침략전쟁에 파병을 하는 일이 있을 수 있”냐고 묻고는 파병은 있을 수 없는 일이라고 단언했다. 

또한 침략전쟁에 파병하는 것은 헌법 위반이라고 밝힌 원로들은 “대한민국 헌법 제5조 1항은 ‘대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다’고 명시”되어 있다면서 “호르무즈 해협에 파병한다면 그것은 침략전쟁에 참여하는 것으로 헌법 위반”이므로 절대 파병해서는 안된다고 호소했다.  

“미국이 침공을 하지 않았으면 호르무즈 해협은 아무 일도 없을 것”이라고 단언한 원로들은 “누가 보더라도 미국이 자기들의 이익을 위해 전세계를 고통으로 몰아넣고 있는 것”으로 “우리 정부가 이런 부당한 전쟁의 압박에 굴복해서 파병을 한다면 그것은 국익도 국민 안전도 해치는 것일 뿐”이라면서 대한국민을 살리고 헌법정신을 지키는 길은 미국의 부당한 파병 압박을 거부하는 것이라고 밝혔다. 

▲ 9월 15일 시민사회원로들은 기자회견을 열고 호르무즈 파병을 압박하는 미국을 규탄하고 한국 정부를 향해 파병을 거부해야 한다고 요구했다.

함세웅 신부는 “설명할 필요 없고 해명할 필요 없는 것을 ‘공리’라고 한다. 호르무즈 파병은 ‘공리’에 어긋나는 것이다. 트럼프의 사고는 정상이 아님을 모두가 알고 있다. 그 말을 따른다는 것은 인간으로서는 허락할 수 없는 일이다”면서 “한국 정부가 호르무즈 파병을 거부할 것이라고 믿고 또 거부해야 한다”고 호소했다. 

박석무 다산연구소 명예이사장은 “전쟁, 종교분쟁, 고문이 인류가 저지르는 3대 범죄인데 그 중 가장 반인륜적인 것이 전쟁”이라면서 “지금 미국이 저지르고 있는 전쟁은 불의의 전쟁으로 우리 정부는 당연히 불의의 전쟁에 파병을 하지 않을 것”이라고 단언했다. 그러면서 “행여라도 파병한다면 그것은 우리 스스로를 죽이는 것이며 역사에 큰 죄를 짓는 것”이기에 이 자리에 나왔다고 밝혔다. 

신필균 헌법개정국민행동 상임공동대표는 “트럼프는 취임 전부터 중동의 항구적 평화를 강조했으나 그 이면에는 미국의 중동 장악, 석유를 통한 에너지 패권 전략이 숨어있었다”고 미국의 이란 침공의 속내를 지적했다. 또한 “이런 상황에서 한국이 참여한다는 것은 인류를, 자연을, 역사를 파괴하는 행위에 동참하는 것”으로 파병 반대를 천명했다. 신필균 대표는 “파병은 첫째, 명분이 없고 둘째 헌법정신에 어긋나며, 셋째 장기적으로 경제적, 외교적 손실이 커질 수밖에 없다”면서 파병은 있을 수 없다고 단언했다. 

권영길 전 민주노동당 대표는 “파병은 미국의 강압적 요구, 깡패짓에 무릎을 꿇느냐 자주를 지키느냐의 문제”라면서 “파병은 ‘미국은 우리에게 무엇인가’를 묻고 있다”고 고찰했다. 권영길 전 대표는 “한미동맹을 거론하며 파병요구를 받아들여야 한다는 일부 목소리가 있으나 이미 미국은 자신들의 패권전략에 따라 주한미군의 쓰임새를 바꿨다”면서 “우리는 한반도 진정한 평화를 생각해야 하며 전쟁 참여의 길이 아니라 한반도 평화의 길을 걸어야 한다”고 강조했다. 

한편 이번 기자회견에 연명한 시민사회 원로는 다음과 같다. 

권영길 전 민주노동당 대표, 김상근 목사, 문정현 신부, 박석무 다산연구소 명예이사장, 송기인 신부, 신필균 헌법개정국민행동 상임공동대표, 신홍범 전 조선투위 위원장, 안재웅 목사, 이만열 전 국사편찬위원회 위원장, 이삼열 대화문화아카데미 이사장, 이현배 중추사(한반도 중립화를 추진하는 사람들) 상임대표, 장임원 전 민교협 의장, 지선 스님, 천영세 전 국회의원, 청화 스님, 함세웅 신부, 현기영 작가

▲ 9월 15일 시민사회원로들은 기자회견을 열고 호르무즈 파병을 압박하는 미국을 규탄하고 한국 정부를 향해 파병을 거부해야 한다고 요구했다.

8월 26일(수) 저녁 8시 30분 원격(ZOOM) 월례 수요포럼을 진행했다. 이번 달 주제는 “초고령 사회에서 지속 가능한 사회를 만들기 위한 시민 공제”로 임종한 인하대 명예교수가 발표를 했다.

임종한 교수는 1990년대 초 전문의 취득 후 민중의원부터 시작해서 의료생활협동조합(현 의료복지사회적협동조합) 활동을 30년 이상 해오고 있다. 현재 한국의료복지사회적협동조합연합회 회장이고, 사회연대경제 상임대표이다.

이번 수요포럼은 통합돌봄을 제대로 실행하기 위한 재정에 관한 것으로 건강의료보험과 민간보험(실손)을 알아보고 문제점에 대한 대안으로 임 교수가 제안하는 제2의 공적 보험의 성격을 가지는 ‘시민 공제회’에 대해서 함께 생각해 보는 자리로 마련했다.

보건복지부에서 정의한 통합돌봄은 “노인과 장애인이 살던 집과 지역사회에서 계속 생활할 수 있도록 의료·요양·생활지원 서비스를 하나로 묶어 제공하는 체계”이고, 통합돌봄 대상자는 “노쇠·장애·질병 등으로 일상생활 유지에 어려움이 있어 복합적 지원이 필요한 노인, 장애인 및 지자체장이 필요성을 인정한 사람들”이다.

우리나라는 건강 돌봄 재정으로 공적 보험 국민건강보험공단에서 운영하는 건강보험, 노인장기요양보험과 민간 보험(실손)으로 2층 구조로 돼 있다.

2층 구조로 된 이유에 대해서 임 교수는 “공적 건강보험 보장성이 65%로 OECD에도 크게 미치지 못하고, 필수 급여 외에 비급여, 본인 부담금들이 가계에 큰 부담을 주는 보장성이 떨어지는 구조로 국민 80%가 영리보험사에 의해 운영되는 실손에 가입하고 있는 상태”라고 분석했다.

이어 “실손 보험료가 4인 1가구로 월평균 약 33만 원으로 공적 건강보험료를 상회하는 기형적인 구조”라고 말했다.

건강보험과 실손의 불평등한 구조

임 교수는 “고위험·저소득층, 만성질환·장기 요양 환자, 재난적 비급여 환자들에게 건강보험도 보장을 해주지 못하고, 실손은 핵심 동기가 이익 극대화이기 때문에 위험을 회피하고자 저위험군을 중심으로 가입이 이루어지면서, 국민 20%가 실손에 가입하지 못하고 있다. 여기에 해당하는 사람들이 70세 이상, 여러 병력이 있는 경우, 리스크가 많은 경우이다. 이런 고위험군들의 가입 자체를 회피하는 굉장히 불평등한 구조”라고 분석했다.

그는 장기요양보험을 예를 들어 본인 부담금의 가중성에 의한 통합돌봄 서비스를 받지 못하는 사례를 말했다. 특히 건강보험의 적용을 받지 못하는 간병비의 적극적인 대책이 마련돼야 한다면서, 가정에서 돌봄을 받을 수 있도록 공제 보험 속에 포함돼야 한다고 강조했다.

“방문 의료, 방문 간호를 할 때 본인 부담금이 30%(의사가 한번 왕진할 때 3만 8천 원, 거의 4만 원) 이고, 건강보험의 적용을 받지 못하는 간병비(입주 간병 월 5백만 원~6백만 원) 등이 일반 서민들의 부담이 커서 집에서 필요한 서비스를 받지 못하게 하는 중요한 걸림돌”이라고 설명했다.

이어 저위험군 중심의 실손 가입으로 인한 “과잉 진료 유발, 도덕적 해이 유발(어차피 실손에서 나올 돈), 입원 일수 및 외래 방문 빈도 급증, 의료쇼핑 유도 등으로 인해 건강보험에 치명적인 부담을 초래한다”고 하면서 “건강보험의 재정 누수가 연간 약 11조 원 정도 된다”고 말했다.

현재 우리나라에서 통합돌봄 수요자는 거동이 불편한 노인들, 신체 장애인, 정신질환 장애인, 만성질환자, 치매 노인 등 다 포함해서 약 585만 명 정도가 된다. 전 국민의 10%다.

임 교수는 이 통합돌봄 수요자 중에서 “약 585만 명에 대해, 국가가 의료비를 지급하는 의료 급여 부분이 약 12% 정도이고, 실손 가입한 비율이 약 28% 정도 추정된다”라고 하면서, “돌봄 수요가 발생했을 때 재정적으로 뒷받침되지 못하는 층이 약 370만 명 정도이고, 이 중 약 94만 명이 실손보험 가입률이 떨어지는 농촌에 있는 그룹”이라고 밝혔다.

그러면서 이런 상황인데도 “정부는 통합돌봄 예산에 읍·면·동에 사회복지사를 배치하는 인력 부분하고, 회의비 정도 책정해 놓고 있는 것으로 통합돌봄에 관한 재정에 대한 고려”가 없다고 하면서 “지자체도 보건복지부도 돌봄 사각지대에 놓여 있는 사람들에 대한 이해도가 매우 낮은 것 같다”고 말했다.

그는 “이 370만 명 정도가 건강보험과 관련해서 제대로 보장을 받지 못하는 상태에서 통합돌봄 서비스도 받지 못하고, 치료비가 굉장히 과중해서 제대로 치료받지 못하는 층”이라고 말했다.

시민 공제의 역할과 중요성

통합돌봄을 제대로 시행하기 위해서 임 교수는 “지역에서 사람 중심의 연대 원칙과 민주적인 거버넌스를 중심으로 하는 비영리 ‘시민공제회’를 만들어 고위험 집단과 저소득층을 다 포괄할 수 있고, 예방과 커뮤니티 케어 돌봄을 강화하는 방식”이 필요하다고 했다. 또 “공제 보험을 공적 건강보험과 결합하여 보장성을 90%로 올려서 370만 명이 돌봄 서비스를 받을 수 있는 의료 돌봄 안전망에 포함되도록 해야 한다”고 강조했다.

즉, 현재의 2층 구조(공적 건강보험과 노인장기요양보험, 민간보험인 실손보험)를 공제 보험을 추가한 3층 구조로 만들자는 것이다.

유럽에서 공제 상품이 갈수록 증가한다고 한다. 그는 “영리보험사는 고위험군에 대한 사회적 약자는 돌보지 않고 이윤은 많이 가져가고 실제로 필요한 서비스는 하지 않는데 비해, 비영리 공제 상품은 이윤을 내지만 배당이 없다. 주식도 없다. 자율적 가입과 민주적인 거버넌스, 정부와 자본으로부터 독립돼 있어 민주적인 자치 운영이 가능하고, 이익은 실제로 행정에 필요한 최소한의 비용만을 남기고 나머지는 의료서비스나 돌봄서비스를 제공하고, 그래도 돈이 남으면 보험료를 내리는 역할을 하여 의료 접근성을 높이는데 큰 기여를 한다. 그리고 사회보험 서비스나 국가 보건 서비스를 보완하는 역할을 하면서 전체의 공공성을 높이고 통합돌봄 서비스를 제공하는 것을 가능하게 하는 밑거름을 만들고 있다”고 평가했다.

또 영리보험과 공제보험의 차이에 대해서 “공제는 연대의 원칙에 따라서 부유한 사람과 가난한 사람들이 차이를 두고 보험료를 내는데, 쓸 때는 아픈 사람들이 혜택을 많이 받는 필요한 사람들이 많이 가져가는 구조다. 그리고 영리보험은 보험료를 많이 낸 사람이 혜택을 많이 가져가는 구조이고 위험도에 대한 방식으로 재원을 조달하는 것이다”라고 설명했다.

유럽의 공제 역사를 보면 19세기 길드는 상호보조 형태이고, 제2차 세계대전을 거치면서 국가의 공적 보험과 공제 보험이 서로 역할을 분담했다. 그리고 현재는 돌봄에 대한 부담이 커져서 국가의 힘만으로는 보장성을 담보하기가 어려워서 시민사회와 국가가 연합해서 공동의 협력 방안을 모색해서 나온 것이 공제 보험이라고 할 수 있다.

시민사회와 지자체의 협력을 통한 시민공제의 정착 방안

임 교수는 “우리나라도 공적 건강보험 보장성을 강화하고, 건강 취약 그룹에 대한 돌봄 건강 서비스를 강화하기 위해서는 건강보험과 공제 보험이 역할을 나눠서 이원화했으면 좋겠다”고 하면서 “국가 건강보험 역할은 필수 의료를 담당하고, 공제 보험은 필수 의료에서 해주지 못하는 장기 요양이라든가 만성질환 관리나 통합돌봄이라든가 본인 부담금을 낮추는 등 건강보험의 보완적 역할을 했으면 한다”고 의견을 말했다.

그는 “현재 공적 건강보험 보장성이 65%인데, 정부가 돈을 더 내서 건강보험 재정을 확대하는 것을 기대하기가 어려운 상태다. 올해 1분기 적자 부분이 약 4조 원이다. 2분기도 마찬가지일 거다. 지금 보장성이 떨어지는 상태에서도 적자가 4조 원이 난 상태이기 때문에 점점 적자가 눈덩이처럼 커질 거다. 정부가 보장성을 강화하고 돈을 더 늘릴 수 있는 여력이 있는 것도 아니고, 보장성을 강화할 수 있는 여력이 없는 상태에서 적자가 늘어난 상태이기 때문에 이대로 가다가는 2040년 정도가 되면 우리나라의 65세 이상이 약 35% 정도 올라가는데 그러면 건강보험의 적자가 1,000조 원 이상이 되게 된다. 그래서 국가가 보장성을 강화해서 혜택을 높여 주는 것은 불가능하다”고 판단했다.

그래서 대안으로 “시민들이 나서서 지자체하고 협력해서 구조를 만들어야 한다고, ‘시민공제회’의 필요성”을 말했다. 그리고 “지자체나 정부는 보험료를 내지 못하는 사람들에 대해서 책임을 져야 한다”고 강조했다.

그는 이렇게 하기 위해서는 “우리나라 공제법을 고쳐야 되고, 지금 개별법으로 허용돼 있는 70~90개 정도의 공제 조합을 전체적으로 묶고 또 체계화해서 공제 기본법을 마련해야 하고, 협동조합 기본법에 있어서 공제가 가능할 수 있도록 법 개정이 이루어져야 한다”라고 말했다.

이어서 “독일과 일본의 장기요양보험처럼 보험방식+조세지원의 혼합된 구조를 참고하여 취약 계층의 공제 보험료를 국고·지방비로 지원하는 법적 근거를 마련해야 한다”고 강조했다.

마지막으로 지역에서 통합돌봄을 생각하고 있는 그룹이 있으면 지자체와 시민단체, 사회연대경제와 협력해서 구체적으로 시범 사업을 펼쳐서 본인 부담금을 10% 이하로 떨어뜨릴 수 있는 구조를 만들었으면 좋겠다고 피력했다.

지난 6월 30일(화) 국회도서관 소강당에서는 반민특위기념사업회가 주최한 "반민특위 강제해체 내란의 뿌리 이승만 친위쿠데타 국민토론회"가 열렸다.

토론회는 한홍구 역사학자의 <1949년 6월 공세를 어떻게 볼 것인가?> 기조연설과 박한용 역사학자의 <반민특위 성립과 해체의 역사>, 나종석 역사학자의 <반민특위 강제해체의 현대사적 의미>, 임예지 변호사의 <반민특위 강제해체 진상규명 특별법 초안> 발표가 있었다. 

직접민주주의뉴스는 이날 발표된 나종석 역사학자의 <반민특위 강제해체의 현대사적 의미>를 필자의 동의를 얻어 게재하고자 한다. 

글이 긴 관계로 세차례에 걸쳐 연재한다. 

1949년과 반공 규율권력의 탄생:

반민특위 해체, 국회프락치사건, 국민보도연맹

- 역사학자 나종석

I. 1949년: 자유의 수사와 규율의 지하층

Ⅱ. ‘최초의 친위쿠데타’와 ‘예외 상태’: 반민특위 습격과 해체

Ⅲ. 진리와 규율의 확립: 국회 프락치 사건

Ⅳ. 신체의 포획과 ‘호모 사케르’: 국민보도연맹

V.  반공 규율 권력의 삼위일체

VI. 1949년의 계보학과 미완의 정의

VII. 미완의 정의를 완성하기 위하여 

― 반민특위 강제 해체 진상 규명을 위한 특별법은 왜 필요한가 

VI. 1949년의 계보학과 미완의 정의

1949년 대한민국은 “주권자”가 감행한 최초의 물리적 친위쿠데타(반민특위 해체)와 최초의 공안 조작 사건(국회 프락치 사건)을 통해 법치주의를 파괴하고 예외상태를 도출해 냈다. 권력은 이 예외상태의 그늘 아래서 국가보안법과 국민보도연맹이라는 안보 장치를 가동하여 인구를 ‘정상과 비정상’으로 분할했고, 대규모의 호모 사케르 명부를 작성했다. 이러한 미시적 규율 권력과 주권적 결단들은 이듬해 발발한 한국전쟁이라는 미증유의 파국을 거치며 한국 사회를 장기 지배할 ‘권위주의적 반공국가’의 구조로 고착화되었다. 푸코적 의미의 통치 기술과 아감벤적 의미의 예외상태가 전시戰時의 극단적 상황 속에서 결합하여 하나의 거대한 통치 이성으로 고착화된 것이다.

이 시기 정립된 반공 규율 체제는 한국 사회의 심층에 두 가지 흔적을 남겼다. 첫째는 법치를 압도하는 안보주의의 상시화다. 국가의 안위와 체제 수호를 위해서라면 헌법적 가치나 시민의 기본권쯤은 언제든 유예할 수 있다는 초법적 권위를 국가성에 부여했다. 둘째는 ‘정상과 비정상’의 분할 기술 정착이다. 체제에 순응하는 ‘유용한 반공 국민’만을 온전한 시민으로 인정하고, 규율 권력에 이견을 제기하는 자는 전향과 교화의 대상 혹은 척결해야 할 ‘벌거벗은 생명(호모 사케르)’으로 취급하는 이분법적 인구 관리가 자리 잡았다.

조르조 아감벤은 근대 정치의 본질적 패러다임이 민주적 도시City가 아니라 법이 정지된 예외지대, 즉 ‘수용소Camp’라고 단언한 바 있다. 이 철학적 경고의 관점에서 볼 때, 대한민국의 1949년은 공화국의 외피 아래 국가 전체를 하나의 상시적인 예외지대로 만들고 인간의 생명을 주권의 폭력 아래 묶어두는 거대한 수용소를 설계한 것에 다름없다.

그것이 남긴 유산은 결코 과거의 유물이 아니며, 현재의 헌정 질서를 위협하는 실존적 잠재태로 남아 있다. 권력이 위기에 직면했을 때 초법적 수단으로 의회를 무력화하고 반대 세력을 ‘반국가세력’으로 낙인찍는 정치적 문법은 지난 2024년 12·3 비상계엄 사태를 통해 그 섬뜩한 계보학적 연속성을 드러내 보였다. 75년 전 남대문로 반민특위 청사에 겨누어졌던 총구는 2024년 12월 국회 담장을 넘던 계엄군의 물리적 기동에 완벽히 조응한다. 과거의 과오를 역사적·사법적으로 명확히 단죄하고 청산하지 못한 불완전함의 대가다.

예외상태와 배제의 담론은 오늘날까지도 권위주의의 지배 서사 속에서 강력한 생명력으로 작동하고 있다. 헌법적 가치보다 ‘국가 정체성 수호’라는 추상적 명분을 우위에 두는 태도, 정책적 반대자를 ‘반국가세력’으로 몰아 정치적 공간에서 추방하려는 시도, 공안적 시선으로 시민을 감시·통제하려는 권력의 행태 등은 모두 1949년 규율의 지하층에서 마련된 통치 기술의 현재적 잔영이다.

결국 1949년의 역사, 즉 반민특위 강제 해체와 국회 프락치 사건은 흘러간 비극의 연대기가 아니다. 그것은 오늘날까지도 우리 사회의 일각을 지배하고 있는 권위주의 담론의 탄생시점이자 현재의 반민주주의 담론을 해부하기 위해 우리가 반드시 마주해야 할 비극적 시원始原으로 해석되어야 마땅하다.

VII. 미완의 정의를 완성하기 위하여

― 반민특위 강제 해체 진상 규명을 위한 특별법은 왜 필요한가

1949년의 진실과 특별법

최근 진실·화해를위한과거사정리위원회가 국회 프락치 사건에 대해 국가권력의 불법 고문과 인권침해를 인정하고 진실규명 결정을 내린 것은 1949년에 일어난 대한민국 잔혹극의 어두운 단면을 복원하기 위해 내딛은 중요한 한 걸음이다. 그러나 1949년의 진실을 온전히 규명하고 헌정사의 왜곡을 바로잡기 위해 가야 할 길은 아직 멀다. 진화위의 국회 프락치 사건 진실규명 결정이라는 성과는 곧바로 당대 잔혹극의 가장 핵심적인 사건이자 공화국 헌정 질서 파괴의 정점이었던 ‘반민특위 습격과 강제 해체’의 전말을 규명하라는 시대적 과제를 부여하기 때문이다.

1949년 6월, 대한민국을 연쇄적으로 뒤흔든 반민특위 습격 사건과 국회 프락치 사건, 그리고 백범 김구 암살, 소위 “6월 공세”는 서로 무관한 우연적 사건들이 아니다. 초기 대한민국 국가의 정체성이 ‘민족’에서 ‘반공’으로 이동하는 와중에 발발한 이 사건들은 당대 권력 지형의 재편을 위해 기획된 일련의 폭거였다. 특히 이 소용돌이의 중심에 있던 반민특위 습격 사건은 규율 권력이 헌법 기구의 정당한 활동을 물리적 폭력으로 유예하고 파괴한 최초의 친위쿠데타적 사건이었다는 점에서 우리 헌정사의 치명적인 오점이 된다.

그동안 1949년의 반민특위 해체는 주로 ‘친일 청산의 좌절’이라는 결과론적 관점에서 다루어져 왔다. 그러나 우리가 직시해야 할 본질은, 입법부가 행정부의 초법적 폭력 앞에 무력화됨으로써 대한민국 정치사가 대화와 타협 대신 ‘배제와 숙청’이라는 권위주의적 경로에 진입했다는 사실이다. 이제 우리는 개별 사건에 대한 단편적 접근을 넘어, 국가권력이 민주공화국의 출발점에서 어떠한 통치 기술로 법치를 무력화하고 예외상태를 도출하려 했는지 그 구조적 시원을 총체적으로 성찰해야 한다. 그리고 그 성찰의 최전선은 당연히 공권력에 의한 헌법 기구 파괴의 상징인 반민특위 습격 사건의 전모를 완벽히 드러내는 일이어야 한다. 이를 위해 입법부는「반민특위 강제 해체의 진상 규명을 위한 특별법」을 조속히 제정하여, 과거 국가 권력 남용의 전말을 공식적으로 조사하고 이에 대한 역사적·법적 평가를 새롭게 내림이 마땅하다.

왜 특별법인가

반민특위 습격과 해체 사건의 개괄적 윤곽은 대체로 밝혀져 있다. 그러나 핵심적 사실관계 중 규명되지 않은 채 남아있는 것도 여전히 많다.

누가 어떤 경로를 통해 6월 6일의 특위 습격을 기획하고 결정하였는지, 이승만 대통령은 어느 정도까지 관여하며 지시를 내렸는지, 특위에서 강탈당한 수사 기록 등은 어디로 사라졌는지 아직 확인되지 않았다. 반민특위 해체, 국회 프락치 사건, 백범 김구 암살로 이어지는 ‘6월 공세’의 사건들 사이에 어떤 연관 관계가 있는지, 당시 미국 정부와 군사·정보기관은 이 사태를 어떻게 인식하고 있었는지 등에 대해서도 충분한 조사와 연구가 이루어지지 못했다.

게다가 이 규명되지 못한 사실들을 확인하고 증명할 사료들이 현재 국내외 어디에, 어떤 형태로 보존되어 있는지 여부는 전혀 파악하지 못하고 있다. 사료의 지형도 자체가 부재한 상황에서 민간 개별 연구자들의 노력만으로 관련 기록에 접근하는 것은 원천적으로 불가능하다. 특별법 제정을 통해서만 국내외 유관 기관을 망라하여 은폐된 사료의 소재를 추적·발굴하고, 소실된 기록의 행방을 끝까지 추적할 수 있는 권한과 제도적 기반을 마련할 수 있다. 어디에 있는지조차 모르는 기록을 찾아내고 흩어진 증언을 수집하는 전방위적 발굴 작업은 오직 특별법이 부여하는 권능으로만 시작할 수 있다.

세 가지 제도적 과제

이에 대한민국 민주주의의 시원적 상처를 치유하고 미완의 정의를 완수하기 위해,

다음과 같은 세 가지 제도적 과제를 제안한다.

① 「반민특위 강제 해체 진상규명 특별법」 제정: 특별법은 단순한 과거사 정리를 넘어, 국가 권력이 공화국의 헌정질서를 무력화한 폭거를 공식 조사하고 사법적·역사적 평가를 수행하기 위한 제도적 장치다. 이는 결코 특정 정치세력을 단죄하기 위한 소급 입법이나 정치 보복이 아니라, 대한민국 민주주의의 출발점에서 발생한 원초적 헌정 파괴의 진상을 확인함으로써 공화국의 민주주의적 정체성을 더욱 굳건히 하기 위한 법적 토대다.

② 진상조사위원회 설치: 특별법은 당위적 선언에 그치지 않는 실질적 구속력을 지녀야 한다. 국회는 강력한 독립성과 조사권을 갖춘 상설 진상조사위원회를 설치하여 다음과 같은 실증적 과제를 수행하도록 해야 한다.

■ 반민특위 습격 결정 과정과 국가 최고권력의 책임 범위

• 작전의 최초 승인 시점과 구체적인 구두·서면 명령의 하달 경로를 추적한다. 당시 정부 내부의 회의록, 치안당국 비망록, 경무대 보고 문건 등의 존재 여부를 발굴하고, 내무부·치안국·서울시경 및 일선 경찰서로 이어진 명령 하달 및 지휘 체계를 규명한다.

• 이를 통해 대통령 이승만이 기획·승인·집행 과정에서 행사한 주권 권력의 실체를 밝히고, 행정 수반이 감행한 초법적 결단의 법적·헌정사적 책임을 공식 소명한다.

■ 압수된 반민특위 기록과 국가기록물의 행방

• 특위 습격 당시 경찰이 강탈한 반민특위의 친일행위 수사기록, 공판 서류, 인적 증거자료의 이관 경로를 추적한다. 국내외 아카이브를 전수조사하여 해당 자료의 조직적인 파기·분실·은폐·잔존 여부를 확인한다.

■ 반민특위 특별경찰대 및 관계자들에 대한 인권침해 실태

• 특위 소속 특경대원들을 중부경찰서 등으로 강제 연행하여 자행한 불법 구금, 폭행, 고문 및 가혹행위의 구체적인 실태와 책임자를 특정한다.

• 공권력이 법 집행 기구를 총칼로 짓밟은 ‘테러’의 전말을 드러내고, 국가 폭력이 개인의 신체에 가한 구체적 인권침해의 실상을 고발한다.

■ 반민특위 습격과 국회 프락치 사건의 연관성

• 특위 습격(6월 6일)과 소장파 국회의원들에 대한 대대적인 체포·구속(6월 20일 2차 검거)과 관련하여 경무대, 내무부, 특무대 등의 기관들이 교환한 관련 문건과 서류의 존재여부를 확인한다. 두 사건을 막후에서 조율한 인적·조직적 연계 고리가 존재하는지 확인한다.

■ 미국 정부 및 군사·정보기관의 인지와 대응

• 주한미국대사관, 주한미군사고문단KMAG, 미군 방첩대CIC 등 미측 정보기관들이 반민특위 해체 과정을 실시간으로 인지·기록한 외교 및 군사 문서를 국내외 아카이브에서 발굴한다.

• 당시 미국 측이 이승만 정권의 특위 무력화 시도를 어느 수준까지 묵인, 방조, 혹은 막후에서 조율했는지를 밝힌다.

■ 특위 관계자들에 대한 사후 감시와 생명정치적 배제 실태

• 특위 해체 이후 소속 위원, 조사관, 특별경찰대원들의 취업, 공직 진출, 사회활동 전반에 가해진 상시적 사찰과 불이익의 실태를 조사한다.

• 국가 권력에 저항했던 인물들이 권위주의 체제 하에서 어떻게 '비정상 인구' 또는 '벌거벗은 생명(호모 사케르)'으로 배제되었는지를 조사하고, 사건이 개인과 공동체에 남긴 생명정치적 피해의 실태를 확인한다.

특히 진상조사위원회는 반민특위 해체를 국회 프락치 사건, 백범 김구 암살 등 1949년 6월의 정치적 격변들과 연동된 역사적 맥락 속에서 종합적으로 조사해야 한다. 이 사건들에 개별적·분절적으로 접근해서는 1949년의 국가 권력이 어떠한 통치 기술로 민주주의의 토대를 파괴하고 예외상태를 창출하려 했는지 그 전체상을 온전히 이해할 수 없기 때문이다.

③ 국가의 공식 사과와 명예회복: 진실 규명의 종착지는 국가의 통렬한 자기반성과 반민특위 관계자 및 유족들의 명예회복이어야 한다. 국가는 반민특위 위원들과 특별경찰대원들이 수행했던 활동이 민주공화국의 헌정질서와 법치주의를 수호하기 위한 정당하고 숭고한 역사적 소명이었음을 공식 인정하고, 이를 물리적으로 유린했던 '6·6 습격 사건'의 폭력성에 대해 사과해야 한다.

아울러 행정부는 과거의 권력 수뇌부가 입법부의 기능을 물리적으로 정지시키고 유린했던 초법적 폭거와 관련하여 국회에 공식적으로 사과해야 한다. 훼손당한 삼권분립의 헌법적 가치와 국회의 명예를 국가적 격식에 맞춰 복원하는 이 사과야말로 유족과 국민을 향한 치유의 정치가 될 것이다. 국가의 공식 사과는 한시적인 상징 행위가 아니다. 그것은 과거 권력이 행사한 초법적 폭력을 민주공화국의 이름으로 엄중히 부인하고, 어떠한 위기 상황에서도 헌법 기구 무력화라는 권위주의적 문법을 반복하지 않겠다는 국가의 준엄한 서약이 될 것이다.

미래의 민주주의를 위한 약속

민주주의는 단 한 번의 헌법 제정이나 제도 구축으로 영구히 완성되는 체제가 아니다. 그것은 과거의 오류를 성찰하고, 국가권력의 남용을 반복적으로 교정하며 헌정질서의 가치와 원칙을 끊임없이 확인하는 노력을 요구한다.

반민특위 강제 해체 진상규명 특별법은 과거의 망령을 처벌하기 위한 법이 아니라, 대한민국 민주주의의 시원에서 발생한 결함을 치유하고 미래의 민주주의를 지키기 위한 책무의 입법이다. 이는 어떠한 권력도 다시는 민주주의의 위에 설 수 없으며 누구도 폭력으로 의회 정치를 유린할 수 없다는 단호한 원칙의 선언이자 시대적 서약이다.

우리는 역사 속에서 배운다. 지난 12·3 내란 시도를 현장에서 저지해내며 공화국과 민주주의를 사수한 대한민국 국민은 이제 75년 동안 미완으로 남았던 그 최초의 정의를 복원하여 완성할 준비가 되어 있다.

연합뉴스 보도에 따르면, 퓨리서치가 24일(현지시간) 발표한 여론조사 결과, 미국에 대해 '비호감'이라고 답한 한국인 응답자는 55%로 작년에 비해 16% 상승한 수치다. 

▲ 미 여론조사 기관 퓨리서치 조사 결과 한국인의 반미정서가 처음으로 50%를 넘어섰다. (사진=퓨리서치 홈페이지)

물론 한미 동맹에 대한 인식은 여전히 강해 한국인 84%가 미국을 가장 중요한 동맹으로 꼽았다. 그러나 이 또한 작년보다 5% 낮아진 수치다. 

연합뉴스는 지금까지 미국에 대한 비호감이 절반을 넘은 경우는 2003년이 유일했다면서 그 해는 미군 훈련 중 미 장갑차에 두 여중생이 치여 사망한 사건이 발생해 반미감정이 확산되던 시기였다고 언급했다. 

2003년 조사 결과 비호감은 50%로 올해 조사 결과인 비호감 55%보다 낮은 수치다. 또한 '매우 비호감'이라고 답한 비율이 18%로 늘어 반미정서가 매년 확산되고 있는 것으로 파악된다. 

또한 퓨리서치 조사 결과 미국에 대한 신뢰도 역시 크게 낮아진 것으로 파악됐다. 

미국을 '신뢰할 수 있는 파트너'라고 답한 비율은 57%로 2022년 조 바이든 행정부 시기 조사에서 같은 질문을 했을 때의 응답률 83%에 비해 26% 낮아진 수치다. 

트럼프 대통령의 관세정책에 대해서는 응답자의 85%가 부정적인 입장을, 이 중 63%는 강하게 반대한다고 밝혔다. 뿐만 아니라 미국이 세계 평화와 안정에 '많이' 또는 '상당히' 기여한다고 답한 응답자는 47%로 2023년의 74%에서 27%P 낮아졌다. 

퓨리서치는 '2026 세계 태도 조사'의 일환으로 지난 3월 3일~4월 4일 한국인 성인 1천45명을 대상으로 대미인식에 대해 조사한 바 있다. 

지난 6월 30일(화) 국회도서관 소강당에서는 반민특위기념사업회가 주최한 "반민특위 강제해체 내란의 뿌리 이승만 친위쿠데타 국민토론회"가 열렸다. 

토론회는 한홍구 역사학자의 <1949년 6월 공세를 어떻게 볼 것인가?> 기조연설과 박한용 역사학자의 <반민특위 성립과 해체의 역사>, 나종석 역사학자의 <반민특위 강제해체의 현대사적 의미>, 임예지 변호사의 <반민특위 강제해체 진상규명 특별법 초안> 발표가 있었다. 

직접민주주의뉴스는 이날 발표된 나종석 역사학자의 <반민특위 강제해체의 현대사적 의미>를 필자의 동의를 얻어 게재하고자 한다. 

글이 긴 관계로 세차례에 걸쳐 연재한다. 

1949년과 반공 규율권력의 탄생:

반민특위 해체, 국회프락치사건, 국민보도연맹

- 역사학자 나종석

I. 1949년: 자유의 수사와 규율의 지하층

Ⅱ. ‘최초의 친위쿠데타’와 ‘예외 상태’: 반민특위 습격과 해체

Ⅲ. 진리와 규율의 확립: 국회 프락치 사건

Ⅳ. 신체의 포획과 ‘호모 사케르’: 국민보도연맹

V.  반공 규율 권력의 삼위일체

VI. 1949년의 계보학과 미완의 정의

VII. 미완의 정의를 완성하기 위하여 

― 반민특위 강제 해체 진상 규명을 위한 특별법은 왜 필요한가

Ⅲ. 진리와 규율의 확립: 국회 프락치 사건

1949년 6월 이승만 정권에 의해 감행된 반민특위 습격과 해체는 “주권적 결단”이 초법적 폭력의 형태로 분출된 물리적 예외상태 선언이었다. 제헌헌법에 근거하여 정당하게 제정된 반민법 체계를 행정권력이 경찰력이라는 날것의 물리력을 무단으로 동원해 강제로 훼손했고, “주권자”는 국가 안보와 반공이라는 통치 명분을 내세워 법을 유예시켰다. 이로써 친일 세력 청산이라는 ‘민족’의 언어는 공식 정치의 영역에서 추방되었다.

국회 프락치 사건은 반민특위 습격으로 가시화된 물리적 예외상태를 담론의 영역을 넘어 법으로 정당화하고 사회적 차원으로 확장하여 내면화한 사건이다. 여기서는 총구 대신 공소장이, 경찰 대신 법원이 동원되었지만 작동하는 권력의 문법은 동일했다.

“주권자”의 결단에 의해 ‘민족’의 언어가 축출된 후, 이제 ‘비판’의 언어 자체를 범죄화하는 통치 기술이 등장한 것이다. 신생 대한민국 국회가 남로당 ‘프락치’의 활동무대로 규정되는 과정에서, 국가보안법이라는 초법적 법률은 예외상태를 상시화하는 절대적 정당성을 획득하며 대한민국 공안 통치의 원형적 모델을 구축했다.

1. 정치적 발화의 범죄화: '이성'에서 '광기'로

1949년 5월 17일, 국회 소장파 의원 이문원이 체포되면서 대한민국 최초의 공안 조작 사건이 시작되었다. 검찰은 이문원, 최태규, 이구수 등을 국가보안법 위반 혐의로 기소했다. 이들이 남로당원과 접촉하여 남로당의 7원칙에 대해 동조했다는 것이 기소의 근거였다. 이후 국회부의장 김약수와 노일환 의원 등 13명이 추가로 체포되어 총 15명의 국회의원이 구속·기소되었고, 최종적으로 13명이 유죄 판결을 받았다. 특히 김약수가 동료 의원들과 함께 체포된 2차 검거를 계기로 사건은 단순한 ‘동조·공명’의 수준을 넘어 ‘남로당 가입 및 포섭·선동’의 차원으로 상승하며 ‘간첩단 사건’으로 확대되었다.

그러나 이들이 국회에서 펼친 주장—외국 군대 철수, 남북 평화통일—은 헌법과 의회 민주주의의 테두리 안에서 충분히 ‘경합’agonism할 수 있는 정치적 주장이었다. 그들이 처벌된 이유는 실정법을 위반해서가 아니라, 반공 규율 권력이 설정한 발화 가능성의 경계를 넘었기 때문이라고 보아야 한다. 따라서 이 사건은 단순한 공안 사건이 아니라, 반공 규율 권력이 주도한 “진리 게임Jeux de Vérité”(푸코), 즉 특정 규칙에 따라 참과 거짓을 가려내고, 그 과정에서 주체가 형성되는 상호작용의 일환으로 읽혀야 한다.

진리 게임의 작동: '이성'의 규정과 '광기'의 추방

푸코는 『광기의 역사』에서 근대 이성이 광기를 감금함으로써 자신의 정당성을 확보한다고 설명했다. 정상과 비정상의 경계선은 자연적으로 주어지는 것이 아니라, 권력이 특정 시점에 특정한 방식으로 생산하는 것이다. 1949년 대한민국의 규율 권력은 이를 의회 정치의 영역에서 실행했다.

민주 정치에서 야당 의원의 기본적 역할인 ‘정부 비판’이 ‘이적 행위’로 규정되었고, 헌법이 보장한 의정 활동이 국가 존립을 위태롭게 하는 ‘병리적 현상’으로 진단되었다. 오직 반공 규율의 언어로 발화하는 것만이 ‘이성’으로 인정되었으며, 그 경계를 넘는 평화통일 주장이나 미군 철수 요구는 ‘광기’ 혹은 ‘적과의 내통’으로 처리되어 감금의 대상이 되었다. 이 담론적 전도가 완성되면서, 의회의 공론장은 정치적 견해의 경합 공간이 아니라 발화자가 자신의 '정상성'을 증명하고 검열받아야 하는 심문의 장으로 변모했다.

‘지령’의 발명과 주체의 소멸

이 사건을 지배한 핵심 기표는 단연 ‘지령指令’이다. 검찰과 법원은 소장파 의원들의 의정 활동을 “남로당의 지령”에 의한 것으로 재구성했다. 『국회프락치사건 판결문』에는 지령, 호응, 모략 등의 기표가 수시로 등장한다.

• 지령指令: 49회 등장. 표면적으로는 명령을 받았다는 사실과 관계된 주장이지만, 담론적으로는 피고인을 스스로 사고하는 정치적 주체가 아닌 외부의 힘에 조종당하는 하위 객체로 격하시켜 그들의 모든 발언을 무효화하는 장치다.

• 호응呼應: 8회 등장. 표면적으로는 적의 주장에 동조했다는 의미이지만, 담론적으로는 정책적 유사성(평화통일 지지 등)을 범죄적 공모로 둔갑시키는 가교다. '정치적 견해의 일치'를 '내통의 증거'로 조작하는 우연의 필연화가 이루어진다.

• 모략謀略: 4회 등장. "정부를 비판하는 것은 국가를 파괴하려는 음모"라는 논리를 세운다. 이성적 비판을 체제 전복을 꾀하는 광기로 규정해 공론장에서 배제하는 효과를 발휘한다.

‘지령’, ‘호응’, ‘모략’의 기표를 통해 국회의원이라는 주체는 소멸하고 그의 정견은 외부로부터 이식된 것이 된다. 권력은 피고인들에게서 ‘스스로 생각할 능력’을 박탈하고 그들을 교정되어야 할 ‘객체’, 꼭두각시로 전락시켰다. 이 기표들은 법정이라는 최종심급을 통과함으로써 국가가 승인한 유일한 ‘공적 진실’의 지위를 획득했다. 비록 핵심 증인 정재한이 끝내 법정에 출석하지 않았으며, 민간인 신분인 국회의원들에 대한 수사를 헌병사령부가 주도했으며, 피고인들이 법정에서 헌병대의 고문에 의한 허위 자백이 있었음을 폭로했지만 말이다. 재판부는 검찰이 신청한 증인은 모두 채택한 반면, 변호인 측이 신청한 증거조사와 증인 신청은 전부 기각했다. 권력이 모든 수단을 독점한 진리 게임의 장 안에서 피고인들의 항변은 의미 없는 소음으로 처리될 뿐이었다.

재판부는 판결문에 “도저히 용서할 수 없는 국가 민족에 대한 반역이요, 단호히 배격되어야 할 이적행위”라는 강경한 문구를 새겨 넣었다. 이는 권력이 획정한 사상적 경계를 넘은 주체들에게 가해진 정치적 낙인이자 사법의 이름으로 감행된 담론적 처형이었다. 총 18회에 이르는 공판의 결과, 피고인들의 목소리는 사라지고 권력의 위엄만이 남았다. 국회 프락치 사건의 판결은 국가 권력이 기획한 사법적 예외상태의 전형을 보여준다.

2. 공포의 가시화와 규율의 내면화

보이기 위해 설계된 폭력

국회 프락치 사건의 재판은 단순한 법적 심리가 아니라 하나의 스펙터클이었다. 푸코는 『감시와 처벌』에서 공개 처형의 본질을 권력의 가시화로 분석했다. 여기서 처벌은 단순히 범죄자를 제거하는 것을 넘어, 구경꾼들에게 권력의 압도적 존재감을 각인시키기 위해 정교하게 설계된 극장이다.

1949년 11월 17일 첫 공판 이후, 재판부는 수사 과정에서 고문에 의해 허위 자백했다는 피고인들의 주장을 철저히 일축했다. 그리고 1950년 3월 14일 선고 공판에서 노일환·이문원에게 징역 10년, 김약수·박윤원에게 징역 8년의 실형을 선고했다. 검찰의 구형량이 그대로 선고 형량으로 이어졌다는 사실은 그 선고가 살아남은 나머지 의원들과 공판을 지켜보는 국민 모두에게 메시지를 전달하기 위한 교육적 처벌이었음을 알려 준다. 메시지는 명확했다. 국회의원의 지위도, 헌법의 면책특권도 반공 규율이 설정한 경계선을 넘는 순간 보호받지 못한다는 것이다.

극적 각색: 스파이의 가시화

이 사건을 진정한 의미의 스펙터클로 완성한 것은 대중매체의 극적 각색이었다. 『동아일보』는 1949년 7월부터 「국제 스파이 사건 진상」이라는 특별취재기사를 연재했고, 사건 담당 경위 김호익은 『국제간첩사건』이라는 단행본을 출간했다. 이 매체들은 사건을 ‘최초의 국제 스파이 사건’으로 형상화하여 대중의 감각에 전달하는 가교 역할을 했다.

이 극적 각색의 중심에는 여 스파이 정재한이라는 신체가 있었다. 매체는 그녀를 “조선판 마타ㆍ하리”, “38선상의 마돈나”로 명명하며 섹슈얼한 스릴을 가미한 추격전의 주인공으로 호명했다. 서사의 결정적 장치는 그녀의 ‘국부’에서 나왔다고 전해지는 기밀문건 ‘증제일호’였다. “정의 국부에 월경대 비슷한 것을 만들어 문서를 넣었다”는 수사 기관의 설명이 납득할 만한 것인지, 그 같은 방식으로 방대한 문건을 은닉할 수 있는지는 문제가 되지 않았다. 중요한 것은 소련을 정점으로 한 국제 공산주의의 위협과 침투를 가시화하여 대중의 감각에 직관적으로 전달하는 것이었다. 냉전의 추상적 공포는 여성의 은밀한 신체 부위까지 도구화하는 적의 이미지를 통해 시각적·감각적으로 구체화되어야 했다.1)

규율 권력의 내면화: 감시자 없는 감시

국회 프락치 사건이 연출한 스펙터클, 즉 공개 재판의 시각적 효과와 매체의 자극적 서사, 그리고 스파이 혐의자들의 신체 가시화는 공동체 구성원들에게 “오늘 국회에서의 발언이 내일 크레믈린에 전달된다”는 공포를 깊숙이 각인시켰다. 이 사건이 남긴 가장 치명적인 효과는 물리적 구속 그 자체가 아니라 개인이 의식적으로 발화를 억제하는 ‘자기 검열’, 은밀하게 ‘내면화된 감시’와 ‘자기 규율’의 체계였다. 외부의 명시적인 금지가 없더라도 주체는 언제나 감시당하고 있을지 모른다는 불안 속에서 스스로 발화의 경계를 예측하고, 사전에 자신의 사유를 조정하게 된다.

권력은 모든 비판자를 체포할 필요가 없다. 단 몇 사람을 스펙터클의 무대에 올려 처벌함으로써 사회 전체가 스스로를 감금하도록 만드는 파놉티콘 효과면 충분하다. 국회 프락치 사건은 ‘말할 수 있는 것’과 ‘말해서는 안 되는 것’의 경계를 공식화하는 푸코적 의미의 ‘담론 질서L'Ordre du Discours’를 대한민국에 도입했다.

국가보안법의 안보 장치

이러한 규율의 내면화를 전 사회적으로 관철시킨 핵심 안보 장치가 바로 국가보안법이다. 1948년 12월 제정되어 1949년 국회 프락치 사건을 거치며 사법 질서의 절대적 제1원리로 등극한 국가보안법은 단순히 범죄를 처벌하는 법률적 도구에 그치지 않았다. 그것은 “사회를 보호해야 한다Il faut défendre la société”(푸코)는 절대적 명제를 당대 대중에게 이식하는 고도의 통치 장치였다. 공산주의는 정치적 반대 정파가 아니라 공화국이라는 유기적 신체의 생명을 위협하는 '악성 바이러스‘ 또는 ’질병', 당대의 용어로 말하자면 사악한 “독소毒素”나 “사설邪說”로 규정되었다. 이로써 체제에 이견을 제기하는 자들을 색출하고 배제하는 행위, 이른바 사상적 “숙청肅淸”이나 “정화淨化”가 공동체의 건강성을 지키기 위한 '안보적 방역'의 정당성을 획득한다.

그 가공할 방역 능력은 통계로 입증된다. 1949년 한 해 동안에만 국가보안법에 의해 무려 11만 8천여 명에 달하는 시민들이 체포·구금되었다. 이 무차별적인 검거 광풍과 함께 국가보안법은 사회적 일상의 모든 영역에 감시와 처벌의 시선을 침투시켰고, 인구 전체를 상시적인 위험 상태로 몰아넣었다.

이 '안보적 방역'의 과정은 친일파 청산 활동의 와해 및 친일 세력의 사회적 복원과 밀접하게 연관되어 있었다. 국회 프락치 사건 때 국가보안법으로 구속된 대다수 의원들은 친일파 청산에 가장 적극적이었던 소장파이거나 반민특위에 참여한 위원들이었던 반면, 이들을 조사하고 구속한 경찰, 군, 검찰, 법원의 핵심 관계자들은 대부분 친일 혐의자들이었다. 1949년 이승만 정부가 감행한 ‘6월 공세’의 이면에는 친일 세력의 생존 전략이 도사리고 있었다. 국가보안법이라는 안보 장치는 '반공'의 이름으로 의회 내 개혁 세력을 숙청하는 동시에, 전 식민지 통치 기구의 인적 자원들을 '반공 국가의 정당한 규율 집행자'로 사회에 전면 배치하는 가장 효과적인 도구였다.

Ⅳ. 신체의 포획과 ‘호모 사케르’: 국민보도연맹

반민특위 해체가 친위쿠데타를 통한 예외상태의 선포였다면, 국회 프락치 사건은 진리 게임을 통한 비판 언어의 범죄화였다. 하지만 이 두 축만으로는 1949년 ‘권위주의적 반공체제’의 전모가 온전히 드러나지 않는다. 이 두 사건이 ‘누구를 배제하고 처벌할 것인가’의 정치학이었다면, 국민보도연맹은 ‘누구를 전향시키고 관리할 것인가’의 통치술이었다. 이 세 축이 결합하여 기능하면서 비로소 신생 대한민국의 규율 권력은 그 전모를 완성하기 시작했다.

국가의 일상 포획

1949년 4월 결성된 국민보도연맹은 단순한 사상 계도 단체를 넘어, 규율 권력이 영토 말단과 민중의 일상까지 지배력을 관철하기 위해 고안한 푸코적 의미의 ‘모세혈관적capillary’ 규율 기구였다. 이 기구는 국가의 행정 구역을 그대로 모방한 [중앙본부 - 도 연맹 - 시·군 연맹 - 읍·면·동 지부]의 엄격한 하향식 위계를 구축했다. 이를 통해 중앙 권력이 완벽히 침투하지 못했던 농촌 사회의 가장 깊숙한 일상 공간(반·부락 단위)까지 반공 규율 체제 내부로 전면 포섭하는 통로가 창출되었다.

국민보도연맹은 명목상 전향한 좌익계 인사들이 내부 간부직을 맡아 민간 기구로서의 자율성을 띠는 외관을 갖추었으나, 실질적으로는 법무부 검찰(사찰검사 그룹)과 내무부 치안국 사찰과가 지휘봉을 쥔 철저한 관제 구조였다. 특히 각 지역의 시·군 연맹은 해당 지역 경찰서 사찰계 및 우익 청년단과 물리적으로 결합해 있었다. 이들은 상부에서 하달된 가입 쿼터(할당제)를 달성하기 위해, 과거 경미한 부역 혐의가 있는 자뿐만 아니라 이념과 무관한 단순 농민들까지 무차별적으로 압박하여 명부에 등재시켰다.

‘고백 기술’로서의 전향서

보도연맹 가입의 필수 관문이었던 ‘자수서’와 ‘탈당전향서’는 단순한 행정 서식이 아니었다. 이는 “주권자” 앞에서 개인의 사상적 주체성을 완전히 해체하고, 국가가 요구하는 신민으로 재구성되는 복종의 “고백 기술Technique of confession”이었다.

이 고백의 메커니즘은 다음과 같은 구조를 통해 개인 주체를 포획했다.

① 신원의 철저한 가시화: 개인 신체의 투명한 노출. 기본 인적 사항을 넘어 가족관계, 재산, 주요 대인 관계까지 세세히 기록하게 함으로써 개인의 사회적·경제적 신체를 권력 앞에 투명하게 노출시켰다.

② 과거의 범죄화: 육필을 통한 자기 심문. 좌익 단체 가입 동기와 활동 내용을 육필로 기술하도록 강제했다. 이를 통해 개인이 자신의 과거 이력을 스스로 심문하고 범죄로 규정하는 사법적 주체가 되도록 유도했다.

③ 연고선 진술: 공동체와의 단절. 자신이 알고 있는 다른 가담자나 연루자의 명단을 구체적으로 고발하게 했다. 이는 기존 마을 공동체의 상호 신뢰와 연대감을 파괴하고, 개인이 국가 권력만을 유일한 보호자로 바라보도록 고립시키는 미시적 분할 기술이다.

④ 충성 서약: 반공적 하위 주체로의 재구축. 헌법 준수와 반공 투쟁을 서약하게 하고, “과거의 망령된 사상을 버린다”는 문구에 날인하게 함으로써 충성스러운 신민으로 변모시켰다.

전향자는 이 텍스트를 직접 작성하는 고백의 메커니즘을 통해 자신의 과거 사상과 정체성을 스스로 부정하는 ‘자기 해체’를 경험했다. 그리고 권력은 그 빈자리에 반공의 문법과 규율을 이식함으로써 국가에 자발적으로 복종하는 하위 주체를 구축하려 했다.

명부의 이중성과 호모 사케르

그러나 이 전향서 작성 과정을 국가의 일방적 압제와 민중의 수동적 복종으로 환원한다면 현상의 다층성을 간과하게 된다. 이 명부는 통제 기술인 동시에 민중이 동원한 '생존 기술'이라는 실존적 의미를 갖기 때문이다.

당시 기층 민중들에게 사찰 경찰의 임의적 체포와 우익 청년단의 초법적 폭력은 일상을 짓누르는 실존적 위협이었다. 언제든 법의 보호 바깥으로 추방되어 처벌받아도 무방한 ‘벌거벗은 생명’으로 전락할 수 있다는 공포 속에서, 자수서와 전향서 작성은 역설적으로 국가의 울타리 안으로 진입하여 최소한의 안전을 보장받으려는 처절한 생존 전략이기도 했다.

보도연맹 명부에 이름을 올리는 행위는 국가의 상시적 감시 대상이 됨을 의미하는 ‘복종의 확약’이었다. 하지만 다른 한편으로는 ‘나는 이미 국가의 심사를 거쳐 정화된 전향자이므로, 더 이상 사적으로 처벌하거나 빨갱이로 몰지 말라’고 요구할 수 있는 ‘증명서’를 획득하는 것이기도 했다.

그러나 이 처절한 생존 전략의 대가로 민중들에게 돌아온 것은 온전한 시민권을 보장하는 일반 국민증(또는 도민증)이 아니었다. 국가가 그들에게 발급한 것은 일반 주민과 그들을 엄격히 경계 짓는 ‘국민보도연맹 맹원증’이었다.

이 차별적 신분증이야말로 대한민국이라는 주권 공간 내에 신체는 머무르되 온전한 법적 권리는 박탈당하는 것, 즉 ‘포함적 배제Inclusive Exclusion’(아감벤)의 물리적 증서였다. 결국 민중은 규율 권력에게 영혼과 신체의 철저한 복종을 바치는 대가로, 언제든 국가의 결단에 의해 소멸되어도 무방한 ‘호모 사케르(Homo Sacer, 벌거벗은 생명)’의 낙인이 찍힌 채 최소한의 생물학적 생존만을 허락받은 것이다.

국민보도연맹은 관용과 사면이라는 ‘시혜’를 매개로 대중의 양심까지 훈육하려 한 “목가적 권력Pastoral Power”(푸코)의 전형이었다. 권력에 대한 복종이 곧 생존 기술이 되는 다층적 모순 속에서, 민중은 스스로 통제의 그물망을 뒤집어썼다. 그 결과 말단 행정망과 치안 명부를 통해 약 30만 명에 달하는 한국판 호모 사케르의 데이터베이스가 촘촘히 구축되었다. 이는 인구를 체계적으로 분류·규율하려 한 근대적 생명정치 국가의 모세혈관적 작동 기제였다.

V. 반공 규율 권력의 삼위일체

1949년 대한민국의 규율 권력은 세 가지 축으로 완성되었다. 반민특위 해체가 친위쿠데타를 통한 ‘예외상태의 선포’였다면, 국회 프락치 사건은 공안 조작을 통해 자기 검열을 내면화한 ‘진리 게임의 제도화’였다. 그리고 이 예외상태의 그늘 아래 가동된 국민보도연맹은 인구 전체를 정상(반공 국민)과 비정상(감시·숙청 대상)으로 쪼개어 포획하는 결정적 ‘생명정치적 장치’로 기능했다.

세 축은 상호 보완적으로 작동했다. 반민특위 해체가 물리적 예외상태를 선포하여 행정 권력의 우위를 확립했다면, 국회 프락치 사건은 담론적 예외상태를 통해 그 지배력을 의회 정치와 사회 질서 내에 각인시켰다. 그리고 국민보도연맹은 바로 그 예외상태의 그늘 아래서 기층 민중의 일상과 신체까지 파고드는 모세혈관적 통제망을 완성했다.

그리고 1950년 6월 25일, 한국전쟁이 발발했다. 전쟁이라는 미증유의 사태는 1949년에 정초된 규율 권력을 완전히 다른 차원으로 비약시켰다. 반민특위 해체가 남긴 ‘예외상태의 선례’는 전시戰時라는 명목 하에 국가 통치의 일상적 원리로 고착되었다.

국회 프락치 사건이 확립한 ‘진리 게임’은 전쟁의 광기 속에서 ‘비판=빨갱이(공산주의자)’라는 파괴적 이분법으로 더욱 단순화되며 격렬해졌고 ‘진리 게임(비판 언어의 범죄화)’은 무제한으로 확장되었다.(“비상사태하의 범죄처벌에 관한 특별조치령”) 평시에 촘촘히 구축되었던 보도연맹의 30만 명 명부는 “주권자”의 결단에 의해 단숨에 예방적 숙청, 즉 “예비검속”을 위한 죽음의 살생부로 전환되었고, 그렇게 수많은 민간인의 생명을 무참히 앗아가는 폭력의 도구가 되었다.

전쟁 이후, 1949년에 잠정적으로 세워졌던 규율 권력의 장치는 더욱 굳어졌다. 국가보안법은 더욱 강화되었고, '반공'은 한국 정치에서 어떤 가치보다 우선하는 최상위 원리로 자리 잡았다. 한국전쟁은 역설적으로 한반도의 두 정치체제를 강화하고 분단 질서를 공고히 하는 데 일조했다.(박명림) 한국전쟁 이후 이승만 정권이 위기에서 벗어나 안정을 찾은 것과 마찬가지로 북한의 김일성 역시 자신의 정적을 효과적으로 제거함으로써 '유일체제'의 기반을 닦았다.(김동춘) 한국전쟁이 야기한 '분단의 역설' 속에서, 1953년 이후 대한민국의 반공 규율 권력은 더욱 공고해졌다.

1) 이 부분은 다음 논문을 참조했다. 공임순, 「냉전의 육화, 스파이의 비/가시적 신체 형상과

‘최초’의 소제/미제 간첩단 사건」, 『현대문학의 연구』 제55호, 2015.2, 507-564 쪽

행정안전부는 지난 7월 '2026년 제8차 주민자치회 참고조례전부개정 안내서'를 각 지방자치단체에 배포한 바 있다. 

제8차 참고조례 전부개정안은 주민자치회의 권한이 대폭 강화되어 있다. 먼저 주민총회 개최가 의무화되고 그 결정 권한에 주민조례청구 등 주민참여 관련 사항의 추진까지 포함되어 주민이 주민총회를 거쳐 조례를 직접 발의하고 법령 개정까지 건의할 수 있는 '주민 입법'의 길이 열렸다. 또한 자치계획 수립이 의무화되고 주민참여예산과 연계되어 주민의 숙의가 실제 예산으로 실현될 통로가 생겼다. 뿐만 아니라 거주기간 요건 삭제와 외국인 주민 참여 개방, 공개추첨 원칙으로 참여의 문턱은 낮아지고 대표성은 강화되었으며, 사무국 설치와 연계 법인 설립 근거까지 마련되어 주민자치회가 일하는 기구로서 설 토대가 갖춰졌다. 

이에 제주도정은 8월 초 전문가, 주민대표, 공무원 20명 내외가 참여하는 '주민자치 제도전환 정책 워킹그룹'을 구성하고 오는 10월까지 주민자치회 조례 제정을 위한 제주형 제도설계 논의에 들어갔다.  

단체들은 "시범실시에 머물던 주민자치회가 전국 본격실시로 전환되는 중대한 길목에서, 제주 주민자치의 미래는 바로 이 논의에 판가름 난다"고 밝히고 "제주도는 이 강화된 주민 권한을 단 하나도 후퇴시키지 말고 온전히 수용해야 한다"고 촉구했다. 

"지역소멸의 해답도 주민자체에 있다"고 단언한 단체들은 "하향식 개발사업이 소멸의 흐름을 되돌리지 못한 것은 지역을 가장 잘 알고 지역에 끝까지 남을 주민의 변화의 주체가 되지 못했기 때문"이라고 분석한 단체들은 "신규 전입자와 외국인까지 품는 열린 참여, 마을조직과 연계한 돌봄·고독사 방지 활동, 연계 법인을 통한 지역 순환경제는 모두 주민이 소멸에 맞서는 주체로 서를 길을 제도로 뒷받침"해야 한다고 당부했다. 

그러면서 단체들은 제주도정에 두 가지를 제안했다. 

첫째, 주민총회 결정 권한에 '주민자치제도 개선 사항 건의"를 명시해야 한다. 둘쨰, 주민자치회가 자칫 지역 유지 중심으로 운영되면서 소외될 수 있는 청년, 여성, 사회적 약자 등 다양한 주민의 목소리를 담아낼 그릇으로서 우리가 제안해 온 풀뿌리원탁회의와의 연계를 조례에 담아야 한다. 

마지막으로 단체는 "조례 제정 논의가 소수의 닫힌 회의체에 머문다면 '주민 없는 주민자치 조례'라는 모순에 빠질 수 없다"면서 "제주도는 논이 내용과 조례안 초안을 도민에게 투명하게 공개하고 공청회 등 의견 수렴 절차를 충분히 보장해야 한다"고 요구했다. 

<기자회견문 전문>

제주도는 도민의 자치권을 온전히 담은 주민자치회 조례를 만들라

행안부 참고조례안의 강화된 주민 권한을 후퇴 없이 수용하고, 

제주형으로 더 발전시켜라!

1. 제주도의 주민자치회 조례 제정 논의가 본격화됐다

제주도는 이달(8월) 초 전문가·주민대표·공무원 20명 내외가 참여하는 '주민자치 제도전환 정책 워킹그룹'을 구성하고, 오는 10월까지 주민자치회 조례 제정을 위한 제주형 제도설계 논의에 들어갔다. 행정안전부가 지난 6월 각 지방자치단체에 배포한 '2026년 제8차 주민자치회 참고조례 전부개정 안내서'를 제주 현실에 맞게 구현하기 위한 작업에 본격 착수한 것이다. 시범실시에 머물던 주민자치회가 전국 본격실시로 전환되는 중대한 길목에서, 제주 주민자치의 미래는 바로 이 논의에서 판가름 난다.

2. 참고조례안의 강화된 주민 권한, 후퇴 없이 수용하라

행정안전부가 지난 6월 배포한 제8차 참고조례 전부개정안을 검토한 결과, 주민자치회의 권한이 기대 이상으로 강화되어 있다. ①주민총회 개최가 의무화되고 그 결정 권한에 주민조례청구 등 주민참여 관련 사항의 추진까지 포함되어 주민이 주민총회를 거쳐 조례를 직접 발의하고 법령 개정까지 건의할 수 있는 '주민 입법'의 길이 열렸다. ②자치계획 수립이 의무화되고 주민참여예산과 연계되어 주민의 숙의가 실제 예산으로 실현될 통로가 생겼다. ③거주기간 요건 삭제와 외국인 주민 참여 개방, 공개추첨 원칙으로 참여의 문턱은 낮아지고 대표성은 강화됐다. ④사무국 설치와 연계 법인 설립 근거까지 마련되어 주민자치회가 일하는 기구로 설 토대가 갖춰졌다. 제주도는 이 강화된 주민 권한을 단 하나도 후퇴시키지 말고 온전히 수용해야 한다.

3. 지역소멸의 해답도 주민자치에 있다

제주 역시 원도심 공동화와 읍·면 지역의 고령화·인구감소로 지역소멸의 위기 앞에 서 있다. 하향식 개발사업이 소멸의 흐름을 되돌리지 못한 것은 지역을 가장 잘 알고 지역에 끝까지 남을 주민이 변화의 주체가 되지 못했기 때문이다. 신규 전입자와 외국인까지 품는 열린 참여, 마을조직과 연계한 돌봄·고독사 방지 활동, 연계 법인을 통한 지역 순환경제는 모두 주민이 소멸에 맞서는 주체로 서는 길을 제도로 뒷받침한다. 제주도는 이러한 내용을 조례에 적극 수용해야 한다.

4. 수용을 넘어, 제주형으로 더 발전시켜라

우리는 제주도정에 두 가지를 제안한다. 첫째, 주민총회 결정 권한에 '주민자치제도 개선 사항 건의'를 명시해야 한다. 제도의 주인인 주민이 제도의 개선까지 말할 수 있어야 진정한 자치다. 둘째, 주민자치회가 자칫 지역 유지 중심으로 운영되면서 소외될 수 있는 청년, 여성, 사회적 약자 등 다양한 주민의 목소리를 담아낼 그릇으로서 우리가 제안해 온 풀뿌리원탁회의와의 연계를 조례에 담아야 한다.

아울러 조례 제정 논의가 소수의 닫힌 회의체에 머문다면 '주민 없는 주민자치 조례'라는 모순에 빠질 수밖에 없다. 제주도는 논의 내용과 조례안 초안을 도민에게 투명하게 공개하고 공청회 등 의견 수렴 절차를 충분히 보장해야 한다. 우리는 조례 제정 과정을 면밀히 지켜보며, 도민이 자치의 진정한 주인이 되는 그날까지 함께 행동할 것이다.

2026. 8. 19.

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